Il ruolo dell’Unione Europea tra la crisi economica attuale e le prospettive future di Mario Pirillo

Introduzione

La crisi economica e finanziaria internazionale ha coinvolto tutti i Paesi dell’Unione europea con ripercussioni negative nelle economie nazionali. I suoi effetti sono ancora in atto e non dipendono solo ed esclusivamente dalla crisi americana dei sub prime; certamente questa ha inciso ed anche parecchio ma il fenomeno in corso merita una più ampia riflessione sulle economie troppo diverse tra i Paesi dell’unione europea e alle situazioni di debito pubblico maggiori in alcuni Stati rispetto ad altri. Il momento di difficoltà economica che stiamo vivendo in Europa ha reso evidente l’inadeguatezza degli strumenti europei per gestire una governance economica e monetaria. E’ stato necessario correre ai ripari attraverso la creazione di strumenti più appropriati per far fronte alla complessa e difficile situazione come il “Fondo salva Stati” o il “Fiscal compact”, creati da trattati ad hoc per dare stabilità ai nostri mercati e soprattutto alle economie dei Paesi che hanno adottato la moneta unica. Trattati che vista l’urgenza sono stati negoziati e discussi solo in sede intergovernativa cioè a livello di riunioni di Consiglio dell’Unione europea dove siedono Capi di stato e di governo, e non hanno pertanto modificato il Trattato di Lisbona ma sono in un certo senso paralleli a questo. Se vogliamo vedere il bicchiere mezzo pieno possiamo dire che le misure adottate hanno dato rigore e l’innovazione principale del Fiscal compact consiste nell’impegno da parte dei Parlamenti nazionali a inserire nella loro legislazione interna (preferibilmente a livello costituzionale) dei meccanismi che assicurino il rispetto dei vincoli di bilancio nazionali, prevedendo inoltre un meccanismo sanzionatorio ed un ruolo più forte della corte di giustizia con un trasferimento a livello europeo di parte della sovranità nazionale. Il rigore di bilancio con il quale le economie nazionali dovranno confrontarsi avranno senso solo se gli Stati sapranno affiancare alle politiche di rigore strumenti per la crescita, gli investimenti e la coesione sociale e territoriale. Considerata la difficoltà della nuova governance europea in materia economica e monetaria, ho ritenuto opportuno pubblicare una brochure che sintetizzi le tappe principali dell’intervento europeo per arginare la crisi, al fine di permettere a chiunque di saperne di più e fornire degli elementi di base per seguire il processo ancora in atto.

Gli strumenti messi in campo dall’UE per fronteggiare la crisi

Le origini della crisi nell’eurozona risalgono a prima del 2008, anno in cui é esplosa. Difatti, nei Paesi della zona euro le radici vanno ricercate nelle debolezze interne dell’UE dovute alle differenze economiche dei Paesi che hanno adottato l’euro: tassi d’interesse, produttività del lavoro e non ultimo profonde differenze del debito pubblico. E’ certamente mancata nella zona euro una convergenza economica che si pensava potesse avvenire per effetto dall’introduzione dell’euro. A differenza degli USA, l’UE non é uno Stato federale ma ha una moneta unica. E’ un’anomalia che rende difficile intervenire nel momento in cui si manifestano crisi economico finanziarie tra gli Stati membri perché i meccanismi di trasferimento di risorse tra Stati in difficoltà e Stati con indici finanziari positivi non sono automatici, ma devono prima passare da decisioni politiche assunte in sede intergovernativa, vale a dire dal Consiglio dell’Unione europea all’interno del quale siedono capi di stato e di governo. Nel concepimento della moneta unica in realtà erano state prese delle misure per controllare ex ante ed ex post le politiche fiscali degli Stati membri attraverso l’introduzione dei Programmi di Stabilità con lo scopo di monitorare non solo sul rapporto deficit/PIL e debito/PIL ma anche e forse soprattutto gli investimenti, le politiche per lo sviluppo e per l’occupazione che avrebbero dovuto mettere in atto. A posteriori possiamo dire il Patto di stabilità non é stato da solo sufficiente a mettere i Paesi della zona 24 euro, soprattutto quelli più deboli, dal riparo dal contagio della crisi mondiale. La crisi greca, ha rilevato che gli strumenti previsti non erano in grado di fronteggiare una crisi di cosi ampie proporzioni e soprattutto ha messo in evidenza la mancanza di analisi macroeconomico dei Paesi e del loro posizionamento competitivo. In alcuni Paesi della zona euro la crisi internazionale ha avuto effetti ancora più gravi anche a causa delle manipolazioni apportate nei bilanci nazionali al momento dell’adesione alla moneta unica nonché, come si é verificato in Spagna, dalla perdita di competitività nazionale.

Il Fondo salva Stati

Le drammatiche evoluzioni della crisi greca, alla quale hanno fatto seguito quelle dell’Irlanda, del Portogallo e poi quella della Spagna, hanno portato gli Stati membri a deliberare nel vertice dei capi di stato e di governo del 9 maggio 2011 un piano di salvataggio attraverso la creazione del Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria, meglio conosciuto come “fondo salva stati” con una dotazione finanziaria di 440 miliardi di euro a favore dei paesi dell’eurozona garantito dai quelli della zona euro in funzione della loro quota di partecipazione al capitale della BCE. Questo, oltre a creare il primo caso di salvataggio per arginare una crisi senza precedenti, ha anche creato, vista l’urgenza, il ricorso a procedure esclusivamente di tipo intergovernativo che esulavano dal quadro istituzionale dell’UE, a scapito evidentemente del metodo comunitario, con il rischio che uno Stato dell’UE potesse opporre il proprio veto. Nel luglio del 2011 il Fondo ha subito delle modifiche relativamente all’aumento della sua dotazione finanziaria che passa da 440 miliardi di euro a 780. Le modifiche hanno riguardato anche la possibilità per il Fondo di acquistare titoli di Stato sul mercato primario e su quello secondario previa l’approvazione della BCE e la possibilità di ricorrere all’uso dei fondi strutturali non ancora utilizzati dalla Grecia per avviare progetti di investimento di medio e lungo periodo da attuare attraverso l’attento controllo esercitato dalla Commissione europea. Come richiamato nella premessa non essendo l’UE uno stato federale per l’attuazione delle misure di urgenza, si é intervenuto a livello intergovernativo e pertanto prima che il fondo potesse intervenire é stata necessaria la ratifica da parte dei parlamenti nazionali. la reticenza di alcuni parlamenti nazionali ha determinato rallentamenti nella sua azione e ciò ha contribuito, almeno in parte, all’accentuarsi della crisi greca con le ripercussioni anche in altri Paesi quali Spagna ed Italia.

Il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES)

Nell’ottica di migliorare l’efficacia dell’assistenza finanziaria e di prevenire il rischio di contagio finanziario tra i Paesi dell’UE, i capi di Stato e di governo degli Stati membri dell’eurozona hanno ritenuto opportuno, nel 2012, di dar vita ad un meccanismo per rafforzare la stabilità dei Paesi della zona euro perché le interrelazioni all’interno della zona euro, le conseguenti minacce alla stabilità finanziaria degli Stati membri avrebbero potuto creare ancora più forti ricadute nell’eurozona. Alla luce di questi fatti il Consiglio dell’Unione europea nella riunione del 21 luglio 2011 ha deciso di rafforzare lo strumento attraverso la creazione del Meccanismo europeo di Stabilità (MES). Il MES non é altro che un Fondo – le cui caratteristiche sono stabilite da un Trattato creato ad hoc – con una dotazione finanziaria di 780 miliardi con una capacità effettiva di prestito di 500 miliardi, e un sistema di garanzie simile a quello del Fondo europeo di stabilità finanziaria (FESF). Alla dotazione del Fondo va aggiunta quella messa a disposizione dal FMI, il cui supporto verrà obbligatoriamente ricercato per ogni singolo programma di assistenza. Formalmente il MES é un’organizzazione intergovernativa che inizierà ad operare dal 30 giugno 2013 in sostituzione del FESF e sarà un meccanismo stabile e definitivo di gestione delle crisi interne dei Paesi dell’eurozona. Rispetto al “Fondo Salva Stati”, il MES prevede la partecipazione del settore privato secondo modalità coerenti con la prassi del FMI. Il Trattato istitutivo del MES sottolinea come il coinvolgimento dei privati debba anch’esso essere sottoposto a condizionalità ma tace su quali possano essere le istituzioni legittimate al monitoraggio (ad esempio, la nuova autorità bancaria europea).Ogni pacchetto di assistenza sotto il MES sarà accompagnato da un programma di aggiustamento. Nel caso degli ultimi paesi assistiti, Grecia e Portogallo in particolare, i termini dell’accordo includevano riferimenti sostanziali al tema della 25 crescita e all’utilizzo,attraverso un canale privilegiato, dei Fondi Strutturali per sostenere progetti di investimento di medio e lungo termine.

 

Il “Six Pack”

Nei primi sei mesi di ogni anno i governi nazionali debbono informare la Commissione europea dei progressi realizzati attraverso i loro programmi di stabilità e convergenza previsti dal patto di stabilità e crescita (PSC) e dei programmi nazionali per realizzare la strategia “Europa 2020″. Su questo la Commissione europea da raccomandazioni ai governi nazionali per la definizione dei loro bilanci al fine di coordinare meglio le loro politiche economiche per una strategia economica comune. Nell’ambito del semestre europeo del 2011 é stata prevista una nuova disciplina di governance economica introdotta dal cosiddetto “six pack”, cioè un pacchetto di sei proposte legislative che mirano a rafforzare il PSC e ad evitare squilibri macroeconomici tra gli Stati membri. Si tratta di uno strumento di controllo e coordinamento ex ante che prevede –ogni anno – le seguenti fasi: 1) presentazione dell’analisi annuale della crescita da parte della Commissione (gennaio); 2) fissazione delle priorità di politica economica e di bilancio sia per i singoli stati membri che per l’Ue nel suo complesso da parte del Consiglio europeo (febbraio/marzo); 3) contestuale presentazione da parte dei singoli stati del Programma nazionale di riforma – da realizzare nell’ambito della strategia “Europa 2020” – e del Programma di Stabilità e Convergenza, richiesto dall’applicazione del Patto di stabilità e crescita (metà aprile); 4) elaborazione di raccomandazioni di politica economica e di bilancio ai singoli stati da parte della Commissione e relativa approvazione delle stesse da parte del Consiglio, anche alla luce dei suggerimenti del Consiglio europeo (giugno). Soltanto dopo aver rispettato tutte queste fasi e aver tenuto conto delle raccomandazioni ricevute, i singoli Stati membri potranno approvare le proprie leggi di bilancio nella seconda metà dell’anno. Spetterà alla Commissione dichiarare esplicitamente nell’analisi annuale sulla crescita se i singoli Paesi hanno rispettato o meno le raccomandazioni ricevute. Il 2011 é stato il primo anno in cui l’esercizio del Semestre europeo ha avuto luogo, generando importanti conseguenze in termini di coerenza delle politiche economiche nazionali con le priorità individuate dalle Istituzioni europee. Il Six Pack contiene anche due regolamenti che intriducono una nuova procedura nel caso in cui si verifichino all’interno degli stati membri degli squilibri eccessivi di bilancio dovuti all’intero quadro macroeconomico. I due regolamenti prevedono degli indicatori economici che se sforati autorizzano a porre in essere in maniera quasi automatica delle sanzioni. Attraverso una direttiva europea riguardante la redazione dei quadri nazionali di bilancio si introducono regole contabili, che definiscono criteri per il calcolo e il controllo periodici delle previsioni macroeconomiche da attuarsi tramite il controllo della Commissione europea. Il six pack rende quindi più stringenti regole ed obiettivi fiscali per fare in modo che i bilanci degli Stati vadano nella direzione del rispetto di obiettivi pluriennali derivanti dal rispetto dei Trattati nel campo delle politiche di bilancio. Agli Stati membri viene adesso imposta la revisione delle regole contabili nel caso in cui per almeno quattro anni si verificano scostamenti tra le previsioni e i dati a consuntivo. E’ evidente quindi che sono state create le basi sia per una maggiore omogeneità tra i diversi Paesi dell’UE nella preparazione dei propri bilanci nazionali che dovranno essere predisposti secondo una logica pluriennale, sia per limitare squilibri di bilancio che possono nuocere alla stabilità dell’euro.

 

Il fiscal compact

Nonostante gli strumenti di governance messi in atto, la crisi economica e finanziaria ha continuato la sua evoluzione e spinto gli Stati membri a prendere in considerazione ulteriori misure per preservare la stabilità finanziaria e porre le basi per una crescita intelligente , sostenibile ed inclusiva , attraverso il rafforzamento della governance economica della zona euro e dell’UE. Di queste misure fa parte il Patto “Euro plus”. Esso si pone l’obiettivo di un miglioramento nel coordinamento delle politiche economiche, e aumentare la competitività. I principali obiettivi cui s’ispira il Patto Euro Plus possono essere sintetizzati nelle seguenti “quattro linee guida”: 1) stimolare la competitività; 2) stimolare l’occupazione; 3) concorrere ulteriormente alla sostenibilità delle finanze pubbliche; 4) rafforzare la stabilità finanziaria. 26 Relativamente agli ultimi due obiettivi, il Patto Euro Plus affermare come principale obiettivo il coordinamento delle politiche economiche per la competitività e la convergenza al fine di: a) irrobustire l’attuale governance economica, attraverso l’assunzione di impegni ed interventi concreti, corredati di un calendario di attuazione; b) stimolare la competitività e la convergenza in settori di intervento prioritari che rientrano nella sfera di competenza degli Stati; c) assumere impegni nazionali concreti, tenendo conto delle migliori prassi e dei parametri rappresentati dalle prestazioni migliori; d) effettuare un controllo politico sull’adempimento degli impegni presi e sui progressi verso la realizzazione degli obiettivi comuni; e) rispettare pienamente il mercato unico nella sua integralità. Il passo successivo al rafforzamento della governance economica europea, è indubbiamente costituito dal “Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’Unione economica e monetaria con il quale gli Stati membri hanno deciso di adottare una serie di regole intese a rinsaldare la disciplina di bilancio attraverso il cosiddetto “Fiscal compact firmato il 2 marzo 2012 da venticinque Stati. Il suo scopo é di potenziare il coordinamento delle loro politiche economiche ed a migliorare la governance della zona euro, Il Patto di bilancio, introduce sei pilastri:

1) il Semestre europeo;

2) il “Sixpack”;

3) le disposizioni relative alla sorveglianza macroeconomica;

4) ladeterminazione di requisiti minimi per i quadri nazionali di bilancio;

5) il Patto Euro Plus;

6) un fondo per la stabilizzazione dell’area euro (fondo salva Stati e poi divenuto MES).

Il “Fiscal compact” introduce diverse regole tra le quali:

- l’impegno per gli Stati membri ad avere bilanci pubblici «in equilibrio», o meglio ancora positivi al netto del ciclo economico;

- il deficit strutturale non deve superare lo 0,5% del Pil e, per i Paesi il cui debito è inferiore al 60% del Pil, l’1%;

- ogni Stato deve garantire correzioni automatiche quando non raggiunge gli obiettivi di bilancio concordati ed è obbligato ad agire con scadenze determinate;

- le parti contraenti possono deviare temporaneamente dal loro rispettivo obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo solo in circostanze eccezionali;

- le nuove regole devono essere inserite nella legislazione nazionale, preferibilmente in norme di tipo costituzionale o comunque nella legislazione nazionale;

- la Corte europea di giustizia verificherà che i Paesi che hanno adottato il trattato lo abbiano trasposto nelle leggi nazionali. In caso contrario, uno Stato può essere deferito alla Corte dagli altri e incorrere in una sanzione pari allo 0,1% del Pil;

- il deficit pubblico dovrà essere mantenuto al di sotto del 3% del Pil, come previsto dal Patto di stabilità e crescita, e in caso contrario scatteranno sanzioni semi-automatiche;

- almeno due vertici all’anno dei 17 leader dei Paesi che adottano l’euro, con gli altri Paesi invitati almeno a uno dei due;

- il trattato sul Fiscal Compact entrerà in vigore quando sarà stato ratificato da almeno 12 dei Paesi interessati.

E’ importante sottolineare che attraverso il “Fiscal compac”t la BCE, i Governi riuniti in sede di Consiglio dell’UE e la commissione europea assumo un ruolo centrale nella decisione di politiche fiscali. Saranno questi organismi che “de facto” decideranno sulla “sostenibilità delle finanze pubbliche”. Inoltre, nel caso in cui viene fatto ricorso alla Corte di Giustizia per mancato rispetto delle regole di stabilità da parte di uno Stato membro, la sentenza della corte sarà vincolante. La natura intergovernativa del Trattato sulla governance nell’Unione economica e monetaria é una fonte estranea al trattato istitutivo dell’UE , questo ci fa comprendere perché nelle procedure di attuazione del ” Fiscal Compact” sia la Commissione europea che la corte di Giustizia hanno ricevuto maggiori poteri che però non modificano né i poteri né le competenze che ad esse sono riconosciute dal trattato di Lisbona. Sono state sicuramente gettate le basi per finanze pubbliche più sane, solide, stabili, coese, rispetto al passato e per avviarci verso una omogeneizzazione delle politiche fiscali. Come più volte richiamato la procedura intergovernativa seguita per la stipula dei Trattati per la governance economica non hanno visto una forte partecipazione del Parlamento europeo non prevista dalla procedura ma ha ugualmente fatto sentire la sua voce esprimendo il proprio parere non vincolante, ma ha comunque contribuito ed influito sui contenuti.

 

Unione bancaria europea: come combattere i giganti dell’economia con le politiche comuni

Nel summit del Consiglio Europeo del giugno 2012 viene presentato il Rapporto Van Rompuy “Verso un’autentica Unione Economica e Monetaria” di cui l’Unione Bancaria é parte integrante. Essa si fonda su tre pilastri: una supervisione unica, affidata alla BCE, per tutte le banche europee; un sistema di garanzia dei depositi bancari e un fondo di risoluzione delle crisi che sposti l’onere di salvare le banche in crisi dal settore pubblico a quello privato, cioè alle banche stesse. Il rapporto Van Rompuy si prefigge di intervenire ancora più in profondità sulle fondamenta dell’UE, con lo scopo di rafforzare la struttura esistente, colmandone alcune delle più gravi lacune. La proposta si basa su quattro pilastri. Il primo pilastro si riferisce al quadro finanziario (di cui fa parte l’unione bancaria), il secondo si riferisce a quello del bilancio (di cui fa parte il pacchetto di governance economica che comprende progetti ancora in fase embrionale come gli eurobonds, un budget europeo e un tesoro europeo), il terzo alla politica economica (il quale, partendo dal semestre europeo e dal patto Euro Plus, comprende progetti riguardanti il mercato del lavoro). Il quarto pilastro infine si riferisce alla legittimazione e responsabilità democratica con un ruolo più centrale per il Parlamento Europeo e quelli nazionali: più Europa in Europa. Il primo pilastro dell’unione bancaria cioè il Sistema Unico di Supervisione (SSM), è ancora in fase di discussione al Parlamento Questo nuovo meccanismo si compone di due relazioni distinte, la prima sui nuovi poteri di vigilanza della Banca centrale europea (BCE), e la seconda sull’Autorità bancaria europea (EBA). La prima relazione prevede che la BCE sia a capo del SSM ed esclusivamente competente a svolgere compiti di vigilanza prudenziale in relazione a tutte le banche. Nel fare questo, la BCE prenderà in considerazione i vari istituti di credito in base alle diverse tipologie e dimensioni ed opererà in stretta collaborazione con l’Autorità bancaria europea, l´Autorità´ Europea degli strumenti finanziari, l´Autorità´Europea delle assicurazioni e col Comitato europeo per il rischio sistemico. In tutti i casi, le autorità nazionali competenti assistono la BCE nello svolgimento dei suoi compiti, in particolare per quel che riguarda la supervisione non sistemica e per le banche non pubblicamente sovvenzionate. Gli Stati membri la cui moneta non è l’euro possono partecipare al SSM. Il Consiglio di vigilanza bancaria sarà responsabile nei confronti del Parlamento europeo, il quale si esprimerà sulla nomina del Presidente e dei vice Presidenti dell’Autorità di supervisione europea. E’ evidente che anche in questo caso il ruolo della BCE ne risulta accresciuto ed essa sarà affidato il compito di verificare se esistono le condizioni per rilasciare autorizzazioni a banche e istituti di credito, previa verifica che questi abbiano il capitale sufficiente per continuare ad operare anche in caso di perdite. La vigilanza corrente rimarrà a carico delle Autorità delle singole nazioni, mentre la BCE verificherà i requisiti patrimoniali delle banche, e qualora ce ne fosse bisogno, interverrà con misure correttive. La seconda relazione, anch’essa in discussione al PE, riguarda la modifica del regolamento sul funzionamento dell´Autorità bancaria Europea è fatta richiesta che ci sia un corpus unico di norme di vigilanza valido per tutte le Autorità di vigilanza nei confronti di tutte le istituzioni finanziarie dell’Unione, e che vi sia un unico manuale , valido per tutta l’UE, delle metodologie e dei processi da mettere in atto per identificare e misurare i rischi delle banche.

 

Tassa sulle transazioni finanziarie: “la crisi venga pagata da chi l’ha pagata”

Con l´attuale crisi economica, si sono intensificati gli appelli affinché il settore finanziario dia un contributo pecuniario alla ripresa del sistema economico, in particolare alla luce dei costi per il “salvataggio delle banche” di cui si sono fatti carico i governi nazionali. 28 Nel 2010 il Fondo Monetario Internazionale (FMI) aveva avanzato come possibile opzione, a tal riguardo, l´introduzione su scala globale di un´imposta sulle transazioni finanziarie (ITF) con lo scopo principale di scoraggiare la contrattazione speculativa a breve termine, imponendo un onere sulle relative transazioni. Storicamente un tipo di tassazione simile era già stata proposta nel 1972 dal premio nobel per l’economia James Tobin. Nella sua versione originaria, la cosiddetta “Tobin Tax” si sarebbe dovuta applicare su tutte le transazioni nei mercati dei cambi per penalizzare le speculazioni valutarie a breve termine. A livello Europeo, in seguito a forti sollecitazioni da parte del Parlamento Europeo, la Commissione Europea ha presentato a settembre del 2011 la propria proposta di introduzione di un´imposta sulle transazioni finanziarie a livello europeo. La Commissione propone come soggetti all´applicazione di questa tassazione tutti gli enti finanziari che esercitano all´interno dell’UE e l´assoggettabilità´ di una transazione sarebbe determinata dal “principio di residenza”. Per favorirne l´applicazione ed evitare distorsioni nell´ambito del mercato interno, le aliquote rispecchierebbero le diverse caratteristiche degli strumenti finanziari. La Commissione ha proposto, dunque, di istituire un´aliquota sull´ammontare della transazione non inferiore allo 0,1% per le azioni e le obbligazioni ed allo 0,01% per i contratti derivati. La decisione di fissare aliquote relativamente basse e´ stata motivata per consentire ai diversi Stati Membri, in linea col principio di proporzionalità, un grado di flessibilità nella fissazione di soglie che ritengano più opportune per i propri territori. In base a queste soglie la Commissione stima, che il gettito complessivo annuale sarebbe di 57 miliardi di euro a livello dell´Unione. Si rileva come una parte di questo gettito sia inserito come risorsa propria dell´UE nel prossimo quadro finanziario pluriennale 2014-2020 mentre la restante parte potrebbe essere collegata a politiche specifiche dell´UE per incentivare azioni volte alla crescita economica. In seno al Consiglio (ECOFIN) la proposta della Commissione non ha riscontrato un consenso unanime. L´opposizione più forte all´ITF proviene dal Regno Unito, che in più occasioni ha dichiarato la propria intenzione di porre il veto alla proposta, per la cui approvazione é richiesta l´unanimità in sede di Consiglio. In seguito a queste opposizioni 11 paesi (Italia, Francia, Germania, Austria, Belgio, Portogallo, Slovenia, Grecia, Estonia, Spagna e Slovacchia) hanno avviato il processo di “cooperazione rafforzata” previsto dal Trattato di Lisbona al fine di applicare nei loro Paesi questo tipo di tassazione, La sfida che spetterà a questi Paesi sarà quella di smentire le maggiori critiche che sono sempre state sollevate al riguardo di questo tipo di tassazione, tra cui la principale problematica e´ senza dubbio quella di evitare il trasferimento delle transazioni verso giurisdizioni extra UE e/o il trasferimento dei costi ai consumatori e cittadini.